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【调研】惠水县建设内陆开放式扶贫试验区的实践与探索

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惠水县建设内陆开放式扶贫试验区的实践与探索


摘要:惠水县抢抓贵州建设内陆开放型经济试验区的机遇,发挥对口帮扶、社会扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫、扶贫监督等优势,积极探索建设内陆开放式扶贫试验区,构建政府、市场、社会协调推进开放式扶贫的格局。

开放式扶贫是以政府主导为主,聚集各方力量,整合各类资源,构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫齐头并进的工作机制,形成全社会共同关注、支持、参与扶贫工作的良好格局。开放式扶贫的形式包括对口帮扶、社会扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫、扶贫监督等。开放式扶贫主要突出扶贫资源、扶贫主体、扶贫区域、扶贫方式的开放性。

一、开放式扶贫的发展背景

开放式扶贫早在八七扶贫攻坚计划中即已提出。1994年,国务院制定的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》曾明确提出:“要在从救济式扶贫到开发式扶贫转变的基础上,实现从封闭式扶贫向开放式扶贫的转变。”2011年,中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,提出了“改革创新,扩大开放”的基本原则,要求新阶段扶贫开发应扩大对内对外开放,共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区,积极探索开放式扶贫新途径。2016815日,国务院批复同意设立贵州内陆开放型经济试验区,批复强调,着力建设内陆开放式扶贫试验区,为贫困地区如期完成脱贫攻坚任务探索新路径,积累新经验。20178月,省政府办公厅印发《贵州内陆开放式扶贫试验区建设工作方案》,标志着贵州的扶贫工作由救济式扶贫、开发式扶贫向开放式扶贫转变。

二、惠水探索内陆开放式扶贫试验区建设的做法

(一)开放对接,强化对口帮扶

开展对口帮扶工作,是脱贫攻坚的重要抓手,是先富帮后富、逐步实现共同富裕的重要举措。结合广州市南沙区对口帮扶惠水县的工作实际,惠水县作为主体,坚持积极主动对接的原则开展工作。一是促进产业合作。共同规划建设惠水·南沙产业园区,共享国家级自贸区发展红利,推动跨境电商和物流产业合作。实行领导干部带头招商引资责任制,坚持以商招商、企业招商为重点,积极与珠三角、长三角等地区企业对接采取投资建设配套分厂、运营分部、集散中心、技术研发中心等形式落户惠水,承接发达地区产业转移。今年,组织领导干部赴发达地区开展招商活动30余次,考察企业50余家,邀请商客来惠水考察500余人次,新增对外招商签约企业52家。二是开展人才交流和劳务输出。积极对接南沙区学校与我县学校的交流合作,加强特色办学、专业学术交流,选派39名校(园)长、骨干教师到南沙区交流学习。深化南沙区第六人民医院与惠水县人民医院的对口帮扶工作,建设儿童特色保健重点科室、消化疾病临床诊疗基地和标准实验室,邀请专家团队到惠水进行帮扶指导。开展远程医疗会诊等新业务、新技术,加强双向转诊。积极对接南沙区人力资源部门协调大型企业提供就业岗位,每年到惠水举办1-2场专场招聘会,有组织地开展劳务输出。2017年,我县到广州就业人数826人,其中建档立卡户728人。三是启动帮扶示范村建设。与广州市南沙城投公司和南沙产投公司共同制定惠水县摆金镇摆金村、涟江街道办事处排楼村帮扶方案,每年给予100万元项目资金支持,部分作为贫困户和村集体的股金入股产业。目前,摆金村规模化肉马养殖场养殖母马100匹,每年可出栏肉马90匹,年收益27万元左右,贫困户可分红10万元左右。排楼村发动170多户群众通过土地入股参与,连片种植1000多亩葡萄,年收益60余万元,贫困户可分红20余万元。

(二)开放渠道,引导社会扶贫

为有效汇聚社会各方力量,促进精准扶贫帮扶活动有序开展,成立惠水县社会力量帮扶工作指挥部,组织各行各业、非公企业、商会、各民主党派、社会团体等各类组织积极参与一村一个养殖场、一个种植场的规划建设。一是鼓励企村结对帮扶。按照“千企帮千村”精准扶贫行动要求,出台《惠水县2017年社会力量帮扶工作指挥部工作方案》,实现每个贫困村至少有一家以上企业联系帮扶。特别是将有实力的企业帮扶39个深度贫困村,如贵州味莼园食品股份有限公司帮扶断杉镇抵塘村、贵州金田包装产业园有限公司帮扶断杉镇代京村等等。二是培育帮扶主体。108个贫困村特别是39个深度贫困村实施“两带两增奔小康”活动,组织有能力的致富能人通过进村入户当“代理家长”、领办项目、创办专业合作组织等多种形式融入贫困村贫困户中,在发展产业、劳务输出等方面帮助贫困户脱贫。三是畅通联系渠道。搭建企业与贫困村联系平台,吸引更多的企业和广大爱心人士,通过发展产业、爱心捐赠、志愿服务、提供就业岗位等方式参与扶贫攻坚。目前社会帮扶力量累计开展爱心捐赠120余场次,志愿服务200余场次,提供就业岗位500余个。四是发挥资源优势。结合企业优势帮助贫困村发展主导产业,发挥企业在资金、技术、市场、管理等方面的优势,重点对果品、菜、畜牧等支柱产业给予技术指导、产业扶助、农产品加工增值等帮助。目前,发展中药材种植6.8万亩,生态鸡养殖300万羽、出栏生猪40万头,建设养猪场22个、养鸡场18个,覆盖所有贫困户。

(三)开放创新,深化易地搬迁

坚持把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的“当头炮”和重中之重,按照“通不了就搬、搬不了就通”的原则,重点抓好移民发动、安置房建设、移民培训、岗位开发、旧房拆除等工作,建立“五个三”易地扶贫搬迁机制。目前,完成搬迁13265706人,涉及47个村109个组,其中整组搬迁78个组。一是突出充分就业。成立移民后续扶持发展劳务服务公司,重点做好岗前培训,岗位需求对接。在统筹好经开区企业岗位需求的基础上,结合城市规划区范围内“两江”(濛江、涟江)流域的打造,为移民迅速就业提供便捷通道;结合城市绿化廊道的农业产业经营,为移民创造固定就业打下基础;结合城市化建设,打造专业市场,完善城市功能,增强对外吸引能力,为移民提供多类型公益性岗位。目前,已实现转移就业创业人数共2056人,实现户均1.5人以上就业,人均年收入可达2.7万元。二是突出自我发展。成立社区居委会、党支部,在管理体制上实现移民群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。成立移民后续扶持发展物业管理公司,主要针对移民安置区物业管理工作,重点做好小区保洁保安、绿化养护维护、水电检修维修等工作。三是突出人才保障。从全县改非干部和事业单位技术管理人员中,选派30余人充实移民后续发展公司管理层队伍,负责县城区和经开区安置点资产的经营、县城经营性资产、全县迁出点“三地”经营管理等工作。

(四)开放路径,加强金融扶贫

通过银行贷款、产业扶贫子基金、社会融资、涉农保险、地方财力保障等方式,对贫困户、移民户、创业户、合作社、参与脱贫攻坚的中小微企业及三农企业开展金融帮扶。一是解决涉农主体不能直接向银行申报贷款的问题。采取“银行+涉农主体”“银行+担保公司+涉农主体”“银行+国有平台公司+涉农主体”方式,由涉农主体自行提供抵押担保或平台公司担保、担保公司担保,利用国有平台公司搭桥贷款。二是解决涉农主体贷款贵问题。统筹扶贫贷款贴息、创业贷款贴息、支农再贷款利差补贴等资金1000万元,全力支持“特惠贷”“恒扶贷”“惠农易贷”等扶贫小额信用贷款发放和贴息工作。三是解决中小微企业续贷难的问题。出台《惠水县中小微企业续贷周转金管理暂行办法》,为中小微企业提供2000万元的续贷周转金。四是解决种植销售风险的问题。建立农业风险转移分散和保障机制,实施政策性农业保险、蔬菜种植保险、家禽养殖保险贫困户全覆盖,鼓励和引导保险机构因地制宜开展茶叶、金钱桔、葡萄等地方特色农产品保险。五是解决企业上市困难的问题。抓住国家对贫困地区企业IPO实行绿色通道的机遇,建立激励机制,鼓励和支持符合条件的新型农业经营主体通过发行企业公司债券、短期融资券等多种债务融资工具,扩大直接融资的规模。对成功上市融资的企业给予1001000万元的一次性补贴。六是解决企业投资风险的问题。县政府与贵州绿呦呦农业科技有限公司对接合作设立总额为30亿元的惠水脱贫攻坚绿色产业发展基金,着力打造全县种、养、加、供、产、销产业链条;与贵阳银行设立总额为3亿元的应急保障基金,解决经济发展相关保障事宜,防范金融风险。

(五)开放市场,激发内生动力

深入推进农村三权分置改革,开放农村集体土地流转市场,大力培育农村经营主体,建立农产品流通体系,提升农产品产值,让老百姓在看得见的获得感中培厚内生动力。一是放活土地流转。县扶贫开发有限公司流转土地17.02万亩转包给产业化龙头企业、农民专业合作社和种养大户,流转土地逐步向适度规模产业集中,推动传统农业向现代农业转型发展。二是培育经营主体。按照主体多元化、载体特色化、经营产业化、服务全面化、管理规范化的要求,发展培育以水果、蔬菜、茶叶等产业为主的市场经营主体。目前,全县共有专业合作社400家,家庭农场18家,龙头企业40家。三是畅通物流体系。引进国惠综合物流项目,投资20亿元建设县城区电商快递物流园,整合村级电商服务站点设立村级物流点,形成“县镇村”三级物流配送体系,采用“骑行快递员”等方式完善镇村之间物流配送,打通物流配送最后一公里。四是搭建收储平台。县国有平台公司融资设立5亿元专项建设资金,撬动社会资本20亿元共同投入县冷链物流基础设施建设,各镇(街道)建立农产品收购存储中心。县扶贫开发公司成立农产品贸易子公司负责运营,动态定价收购,老百姓对农产品产值有预期,不愁没地卖、不愁卖不出。

(六)开放理念,做优产业扶贫

实施产业扶贫工程,发展蔬菜20万亩、优质米20万亩、中药材10万亩、花卉苗木10万亩、养猪出栏100万头、养鸡出栏1000万羽,同时大力发展生态茶、金钱桔、花卉苗木3个特色产业。一是深化产销对接。出台《惠水县农产品流通体制改革方案》,成立3个县级产销对接专班,以饱和县内市场、占有贵阳市场较大份额、开拓省外市场为发展目标,以销定产,发展订单农业。引进农产品贸易企业对接机关、学校、企业食堂、超市、餐馆酒店等需求和镇、村农产品供给,形成需求直供,到边远贫困村(距县城10公里以上)直购农产品给予超出距离部分的运费补贴。开展直营店建设,编制全县农特产品目录,在贵阳、都匀、广州等地选址建设直营店8家,4月以来陆续营业,销售县内优质大米、果蔬、调味品、民族工艺品产值达575万元。二是深化电商建设。按照“一站多能、以商养人、助力扶贫”的功能建设农村电商服务站,按照有专业人员运营,有特色产品供应,有物流体系服务,有便民、行政、商务服务,有盈利模式支撑的“五有”标准对全县128个站点进行改造提升。启动73个站点新建工作,今年实现全县村级电商服务站覆盖率100%。实施“一心一站”工程,即在各镇(街道)建设1个镇级电商运营服务中心,行政村建设农村电商服务站,辐射带动贫困村电商产业发展。三是深化利益联结。出台《惠水县扶贫资金折股量化和资产性收益改革方案》《惠水县贫困户财产性收入改革方案》等,全面推行“龙头企业+合作社+农户(贫困户)”产业化经营模式,实行由公司向农户统一供种供苗、统一农资供应、统一防疫防病、统一技术指导、统一销售服务。政府引导企业领办合作社,支持贫困村和贫困户以财政扶贫资金入股企业,打造利益共享、风险共担的利益共同体。同时,依托永红食品、金晨农产品、味莼园等重点龙头企业较为健全的销售网络,深化合作,农村电商“借船出海”。四是深化品牌创建。采取政府购买服务的方式,围绕主导产业组建专业技术团队,直接深入田间地头对贫困户进行技术指导。在县、镇两级示范基地启动建设农产品质量安全可追溯和监测系统,每个镇(街道)启动建设农产品质量安全监管站(检测站)。县级财政设立专项资金,鼓励企业(合作社)积极申报“三品一标”认证,支持企业等主体参加省级以上名优品牌评选认定,对申报成功无公害农产品的奖励0.5万元,申报成功绿色食品、有机农产品的奖励5万元,申报成功农产品地理标志的奖励10万元。2017年全县新增“三品一标”认证面积14万亩,新增认证企业(合作社)10家。

(七)开放数据,精准执纪监督

出台《惠水县扶贫监督综合改革方案》,打造“大数据·监督”平台系统,下设扶贫信息、权力公示、民生政策、民生资金、村务公开、民生监督等8个子平台,在县政务服务中心、10个镇(街道)设置群众查询举报终端一体机,同时,“清廉惠水”微信公众平台与“大数据·监督”平台体系进行无缝对接,实现足不出户就可以查询、举报。目前,在460余万条录入的有效数据中,涉及惠民补贴、城市和农村低保等15类资金发放的信息360余万条,公职人员、党员干部、工商、问责追究等12大类信息100余万条,全县监督执纪问责服务脱贫攻坚实现了六个精准。一是监督精准。通过前台群众监督和后台智能比对,精准发现低保、危改、退耕还林等民生领域问题线索1万多条,共受理群众投诉50余条,引导全县各镇(街道)、各部门自查自纠,130余人主动报告违规违纪问题,清退违规民生资金30余万元。二是识别精准。运用平台数据“碰撞”和智能比对,快速有效发现扶贫领域识别不精准信息1300余条,利用平台协助好花红镇、芦山镇排查异地移民搬迁“四有人员”437户。三是退出精准。对经帮扶已脱贫但不愿退出的有车有房、经商办企业等类型贫困户,科学评估引导,实现贫困人口精准退出。目前已引导有车有房、经商办企业等贫困人口1311人实现精准退出。四是管理精准。将项目资金纳入平台统一监管,通过前台公开后台比对,实现对民生资金项目、党务村务、党员干部的全面监督管理。五是执纪精准。针对预警发现的问题,快速高效核处,运用“四种形态”分类处置,着力抓小抓早,实现精准执纪。目前已移交案件组核查800余条线索,立案50件,查处50人。六是巡察精准。运用大数据监督平台数据比对成果,针对平台预警问题比较突出的领域和部门,运用大数据开展点穴式、机动式巡察,目前已对县民政局、芦山镇开展巡察,发现问题线索99条,立行立改15条。

三、存在问题

惠水县在建设开放式扶贫试验区上开展了一些有益探索,但还处于起步阶段,仍存在着一些需要解决的问题。

(一)部分贫困户还存在“等着扶、躺着要”的思想

长期的输血式扶贫,让一些贫困群众患上了“等靠要”的路径依赖症,不愿参与发展,甚至有贫困户向结对帮扶干部吐“真言”:“ 好好帮我干,我不脱贫你脱不了钩。”长期的贫困,消磨了他们的斗志,让他们逐步失去过上美好生活的信心。扶贫方式的设计多是考虑收益成效、利益联结机制等,对如何调动贫困户内生动力还需多作探索。

(二)“大数据扶贫”还存在“不会用、用不好”的困惑

目前,省级建有“贵州扶贫云”、州级建有“黔南智慧扶贫云”,实质仅建立了贫困户的数据库,在“大扶贫”上并没有实质性的拓展。惠水虽然在“大数据+监督”上做出了探索,但是和省州平台面临同样问题,让贫困户享受“大数据扶贫”带来的获得感还不高。脱贫才是目的,现在的“大数据扶贫”仅迈出了第一步,仍需要继续探索。

(三)社会扶贫还存在“各回各村、各帮各亲”的情况

政府与社会力量之间、被帮扶者与帮扶者之间欠缺良性沟通机制,相关信息沟通不及时,导致社会力量存在深度参与顾虑:如何扶贫、扶持谁、扶贫对象需求是什么、扶贫对象是否愿意接受其他人员帮助?这些信息无法通过常规渠道进行共享,导致“各回各村、各帮各亲”的情况。加之民营企业、社会组织意识不强,贫困户自强自立的精神不足,严重依赖政府推动,扶贫的力度和范围大打折扣。

(四)产业扶贫还存在“选不准、见效慢”的问题

通过深入实施产业扶贫工程,产业扶贫取得了立竿见影的效果。但总体来看,主导产业选得还不准,特色扶贫产业还不够强,对贫困户的带动效应还不明显,“小、散、弱”等问题不同程度存在。与龙头企业的对接不够,农村人才缺乏,许多项目找不到能人带动。

四、深入推进开放式扶贫的对策建议

(一)注重引导思想破解内生动力问题

扶贫先扶志,内因是起决定作用的因素。打赢脱贫攻坚战,必须充分调动贫困地区干部群众的积极性主动性,让他们的心热起来、手动起来,摒弃“等人送小康”的心态。一是深挖帮扶典型的同时要发掘贫困户脱贫典型,将贫困户中“先富带后富,共创脱贫路”的先进事例广泛宣传,通过正面引导和典型示范,增强贫困人口自我发展、争先脱贫的信心决心。二是进一步建立完善《1+N光荣脱贫机制》,要使所有的扶贫方式都以激发贫困户内生动力为导向,边输血边造血,不仅将外面的资源聚到村里来,更要把先进的思想传到村里来,形成外部多元扶贫与内部自我脱贫的互动机制,确保实现脱贫攻坚目标。

(二)建立以大数据为引领的发展新路

进一步发挥“扶贫云”作用,利用云集的互联网、政府、企业、公益组织、个人大数据,汇集“大扶贫”信息,运用数据支撑作用推动扶贫,促进数据、公益、扶贫工作资源、方式、机制的交互融合。科学计算分析促使扶贫项目更加贴近脱贫需求,形成自上而下输送扶贫资源与自下而上寻求脱贫资源的对接融合。进一步拓展扶贫模式,形成政府扶贫项目、企业定向捐赠与网络众筹、大众捐款、小额捐款并驾齐驱的扶贫网络方略,集成全社会关心、支持、参与“大扶贫”合力。

(三)加大对帮扶企业的激励力度

加强宣传企业扶贫公益事业税收优惠政策以及各类市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业增收的相关支持政策。对参与产业扶贫开发的企业、社会组织,在资金扶植、贷款贴息、土地流转、基地建设等方面给予重点支持和帮助。探索将现有的扶贫项目、资金整体打包,转化为政府采购的形式,购买企业产业扶贫的投入。及时总结社会力量参与精准扶贫的经验和做法,宣传奖励一批可复制、可推广、可持续的好模式、好典型,不断发挥典型引领作用和辐射效应,调动更多的社会力量参与到精准扶贫、脱贫攻坚中来。

(四)深化以一村一策为目标的扶贫模式

在开放式扶贫工作开展的过程中,综合运用产业扶持、移民搬迁、保障扶贫、公共服务供给等多种手段,充分调动市场、社会等多重力量共同参与扶贫。在执行过程中,进一步深化“三变” 模式、“一长两短”产业发展模式、“订单农业”模式、“农户+基地+公司”模式等,整合有效资源和资金,避免“撒芝麻盐”,形成扶贫的合力,实现整村推进扶贫。按照“一村一策”进行整村推进扶贫,对部分能提升扶贫效果的产业和基础设施项目进行扶持;对使大多数村民受益的招商引资项目,对能够增加村集体及村级合作经济组织收入的产业项目,对水源保护和少数民族低收入村项目,重点扶持;对前景好、带动农户多、效果明显的产业项目,给予连续重点扶持,让更多的村民参与扶贫开发项目,促其产业向“一村一品”方向发展。