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【调研】 关于DA市基层负担现状与减负增效对策的调研报告——市委常委、秘书长 *** (2019年10月22日)

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关于DA市基层负担现状与

减负增效对策的调研报告


市委常委、秘书长 ***

20191022


按照市委不忘初心、牢记使命主题教育调查研究工作安排,围绕中央列出的专项整治8个方面突出问题第4整治形式主义、官僚主义,层层加重基层负担,文山会海突出,督查检查考核过多过频的问题和省委部署的11项重点整治任务第6着力整治层层加重基层负担问题,选定基层负担现状与减负增效对策,作为我的调研课题。

一、调研过程

主题教育开展以来,把调查研究贯穿全过程。

一是对照上级巡视、作风整顿、专项整治等检视反思,把自己摆进去,把工作摆进去,查找问题、深挖根源,研究提出有针对性的整改措施,梳理出***项重点整治任务。

二是深入经开区等联系点,座谈交流、征求意见,上下联动找问题,针对基层提出的***条意见,梳理出文件多、会议多、过度留痕等方面问题***个,并针对问题换位思考找解决办法。

三是请市委办同志配合,牵头分组深入9个县(区)、16个机关部门开展专题调研,直接接触、面对面座谈访谈基层干部135人,调查了解基层负担现状,找出困扰基层的隐形文件多、调研走过场、督查检查换花样等问题表现。

四是发放调查问卷,围绕文件多、篇幅长,会议多、规格高,督查检查频繁,指尖上的形式主义严重等现象设计问题***个,以基层干部为对象,调查问询、征求意见,发出并有效收回问卷***份,收到意见建议***条。

五是剖析典型案例,对市纪委公开通报的***起形式主义官僚主义问题、调研发现的多种现象,逐个解剖、分类归纳,查找问题背后的深层次原因,从根子上研究解决办法。

六是结合平时工作指导推动,对分管领域全面自我画像、查摆问题,归纳出五个方面***种表现,有的即知即改、对症下药,有的从完善制度、健全机制入手,管根本、抓长远。

通过调研,掌握了大量真实情况,找出了突出问题表现,也引发了许多思考,采取措施解决了部分问题,并研究提出了相应的对策建议。

二、突出问题

上面千条线,基层一根针。基层负担过重,是个长期积累的过程,曾一度被忽略,习以为常。虽然中央三令五申,要求为基层松绑减负,各层面也在整顿作风、纠正四风,但往往力度不大、成效不明显,基层有苦难言、负担日益加重是个不争的事实。截止2018年底,全市范围内会议、文件逐年增加,调研活动频次日益密集,督查检查考核事项激增,大量责任压力和工作任务纷纷压到了基层头上。据不完全统计,仅2018年一年,市本级召开各类会议***次、平均每个工作日就有***个会议,县区合计开会***次,最多的***次,最少的也有***次。市级层面下发文件***份,加上县区制发的***份,基层平均每天收文12.5份;有的县区每天收文15份,发文5份以上。开展的全市性督查检查考核多达101次,县区自主开展的也有360次,加上各类调研、督导和视察活动,基层每年要接待近500批次。大量任务让基层应接不暇,沉重负担使基层难以招架,很难挤出时间、拿出精力来抓落实。突出表现:

1、会议多、滥、长,占用时间、耗费精力一些部门热衷开会,以会议落实会议,凡事开会研究、会议部署,相同内容的工作,开了大会,还要开系统会、部门会、推进会。讲究场面、追求规格,动辄要求一把手参会、层层陪会,表面上架势很大,实际上效果并不理想。会议主题不聚焦,内容、时间随意化,总结工作长篇大套,分析问题蜻蜓点水,提出要求泛泛而谈,个别会议讲话空对空,充斥着官话、套话。有的县一天就有四位党政班子成员到市里参加会议,互相还不能替代,有的一人一周跑了三个往返。还有的市直部门一把手反映,常常一周有4—6天列席、出席会议,而且上午下午都有会,几乎挤不出时间传达、贯彻。可见会议高压不仅让基层困惑,连机关本身也很无奈。

2文件多、篇幅长,变形走样靠发文件推动工作,上级来文要转发,安排任务要发文,组织活动要发文,调查研究要发文,凡事发文了之,并且竞相攀比抬高发文规格。对一些上级文件照搬照抄、简单套转,没有经过消化,实质性内容很少,不接地气也落不了地,事无巨细一股脑把任务塞给基层。陷入文牍主义,原本几句话就能安排明白的工作,非得花心思制发文件、拿出方案,报给领导批,转给基层办,让工作在文来文往中空转。有的部门一年下发各类文件180余份,经仔细研读有本地本部门实际内容的不到15%,简单转发上级文件126份、占比70%。有的部门发文郑重其事,标准、时限、要求一大堆,文件发过之后没人跟踪,等到基层把落实情况报上来,连自己都不知道啥时候发的文。还有一些部门把发一个文件看得比干成一件大事都重要,被两办告知不宜发市级文件后,层层找领导特批,觉得部门发文层次不够,非得以市里名义发才显得重视、脸上有光,费尽心思办了一件无意义的事儿。

3、调查研究搞形式、走过场有的以指导推动工作名义,发通知、定路线,到基层调研跳不出听汇报、看现场、开座谈会三部曲,看门面、窗口多,看后院、角落少,走马观花、浮皮潦草,基本不与基层群众接触,掌握不到真实情况,也发现不了实际问题。有的下车伊始,指手画脚,好为人师,没有老老实实虚心请教的态度,没有办实事解难题的担当,也没有提高自我、改进工作的诚意,有时甚至引起基层反感和对立情绪。还有的为完成调研任务搞调研,先入为主、设定框架,甚至先有结论、后找例证,从基层汇报中凑素材、选实例、找注脚,调研过程不务实、成果不管用。还有的挂名调查、秀才研究,甚至人不到基层,搞来料加工,靠堆砌文字凑篇幅、编报告,文字很漂亮,质量很一般,很难对解决问题、推动工作产生实际效果。

4、片面强调属地责任,签责任状、甩包袱擅长下沉责任,不愿担当、不敢负责,不仅自己不担责,转过身与下属单位和基层签订责任状,摇身一变又成为督查主体,层层都搞出了问题拿基层是问,当甩手掌柜。据统计,基层需要签订的责任状有近150种,一票否决事项超过了两位数。有的把自己当成分配中心,只重扳道岔、不重抓落实,无论接到什么任务,都以牵头为名分解责任、摊派任务,职责范围内的事也让基层陪绑。放事不放权,强调属地责任,淡化谁主管、谁负责,把大量工作任务交给了基层,却对含金量高的审批、执法等权力把在手里,只把关不干活,只督导不负责。

5、填表报数、催要材料,增加基层工作量一项任务布置下去,就要求建台账、填表格、报数据,按时间节点划分有周报、月报、季报、半年报、年终报等合计20余类,导致基层负担沉重。习惯拿来主义,材料多头要、数据反复核,不仅要纸质版,还要电子版,而且必须是主要领导签字、加盖部门公章。有的上午发通知、下午要结果,致使基层被动式应付,应激式突击,甚至生编硬造。

6、检查督查名目多、频次高有的布置工作只给任务、不教措施,只督办、不指导,同一事项跟着督、反复查。有些相近相似的工作,多个部门前去检查,导致基层长年处于带电高压作业,耗费大量时间和人力迎检备查。有的高高在上、盛气凌人,随意督查检查,听完汇报看台账、看完台账看现场,甚至一到基层就指点江山,用指出多少个问题来体现能力水平,实际上很多意见并不能让基层服气。

7、考核评比查痕凭迹、忽略实绩流行痕迹管理,将痕迹作为主要考评依据,着基层发文件、出纪要、做记录、抄笔记、成立各种领导小组,用过度留痕取代了实际工作。考核方式固化、手段单一,根据佐证资料计算分数,以记录评价工作好坏,往往忽略了实际工作成效如何、面貌变化大不大、社会评价好不好,严重扭曲了考核初衷,迫使基层加班加点、准备迎检,将痕迹主义发挥得淋漓尽致

基层负担沉重问题,表面上是会议多、文件多、督查检查考评泛滥问题,是数量增减问题。深层次原因是形式主义、官僚主义问题,这其中有思想根源问题,有工作作风问题,有领导能力问题,有指导方式问题,也有制度规范问题。2018年底,习近平总书记专门作出重要指示批示,强调“2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题,切实为基层减负。今年3月,中央办公厅印发《通知》,将2019年确定为基层减负年、省委落实拓展为质效提升年,下大力气整治形式主义、官僚主义,为基层减负。DA市提高政治站位、增强行动自觉,以前所未有的力度抓整治、促减负。一是领导重视市委常委会传达学习总书记重要指示批示精神和中办《通知》要求,研究贯彻落实举措。将整治形式主义、官僚主义,减轻基层负担作为全面从严治党的重要抓手,作为主题教育的重要内容,市级班子主要领导率先垂范、组织推动,班子成员牵头落实、合力攻坚,以上率下、层层带动为基层减负。二是态度坚决针对基层负担沉重实际,市委主要领导要求全市会议、文件和督查检查考评务必实现减半目标。从市级层面定目标、强管控,制定《落实基层减负年工作任务清单》,确定今年全市性会议、文件总量同比下降50%、比省定指标多降10个百分点,督查考核项目压缩到15项、同比下降85.2%、比省定指标多降14.2个百分点。三是上下联动建立市级班子秘书长协调联动机制,专项推进。两办统筹,督考办持续跟进,会商研判、管控调度。夯实党委(党组)主体责任,抓住市直机关和县区关键少数,带头改进工作、减负提效。注重倾听基层声音,征求意见建议,以问题为导向抓整改落实,凝聚起为基层减负工作合力。四是跟踪问效围绕既定目标抓落实、强执行,选定4个基层观测点,跟踪监测减负成效。由市委督考办牵头,采取访基层、盯机关、看现场、查实效等方式,推动减负增效措施落地。全市各级纪检监察机关紧盯线索、严查细纠,查处形式主义、官僚主义问题176个、处理292人、党纪政纪处分232人,公开曝光典型案件4起,其中存在大量加重基层负担的现象和问题。从前三季度落实情况看,减负工作成效明显。市本级召开会议334次、同比下降50.22%县区和部门会议总量减幅均在50%以上;市级文件总数535份、同比减少57.03%县区和部门文件总数同比减少58%;全市性督查检查考核共6次、减少了92%,县区和部门开展的督查检查仅4

调研中,95%的基层干部对市、县(区)机关部门工作效率表示满意。普遍反映,与整治前比,会议文件少了、抓落实精力多了,督查检查少了、指导服务多了,被动应付少了、担当作为多了,过度留痕查迹少了、真学真抓真干多了,繁文缛节少了、工作质效提升了。实际工作中,从拍板定事效率到组织实施成效,从打好三大攻坚战到推进省委巡视整改,从整治大棚房、河湖清四乱到开展三百行动、推动高质量发展都呈现良好局面。

从减负排名前10和后10名对比看,一方面,一些文件、会议大户减量幅度很大,减负有空间,是必要的、可行的;另一方面,一些小门小户单位反倒减的好,甚至不减反增,说明减负不能留死角,必须全覆盖。

调研中,清醒地看到,目前减负还不彻底、不到位。面上的负担大幅减少了,但隐形的、变种的、不必要的负担仍然存在,旧式存量未尽销、新型增量又衍生,各种钻空子、变方式、打擦边球的形式主义、官僚主义顽疾尚未根除,导致基层负担仍然较重。这次市委常委班子征求意见过程中,涉及我工作范围反映比较集中的意见,就是当前印发文件多、会议过多现象依然存在,特别是部门组织召开的会议,建议加大整治力度,坚决刹住形式主义官僚主义新表现’”主要表现在:

1、文件改头换面、花样翻新发文玩数字游戏降格以求,不占文号、不套红头,以白头文、便函、交办单、工作提示等安排工作,甚至以给领导干部的一封信方式,转交事项、交办任务。尤其是省里统计口径调整前,一些单位觉得这些不占文件数量,便无所顾忌,盲目发文、随意行文,化整为零,麻雀战术,挖空心思做正式文件减法、非正式文件加法。有同志坦言,精简文件在基层是明减实不减,小而而乱

2、会议种类繁多、规避统计统计口径调整前,大会不让开了,就开专题会、业务会、协调会,除了常规的会议,还有为数不少的学习讲座培训座谈,变相开会、加码部署有些已经开到基层的会议,还要把下面的同志请上来,坐在一起议一议,相同的要求反复提。这种现象曾一度被忽略。有同志谈到,赶会陪会成了行为规则,自己久处其中、见怪不怪,要么在开会,要么准备开会108日,省委办公厅专门下发通知,调整精简会议统计口径,从第四季度起,将学习、培训类会议以及解决具体问题的专题会、业务会、协调会纳入统计范围,不单凭会议名称确定是否纳入精简。据此,减负任务扩面加量,更加很艰巨。

3、电话交办、线上指示安排工作打电话,大事小情发短信,通过传真、邮件发号施令,整理记录成为硬性任务。运用通讯工具推动工作本身没有问题,问题在于过多过滥、随意性大。有的部门电话督导、遥控指挥,不经研究和思索,事无巨细,想起一件布置一堆,而且从一把手到科室长、工作人员都在指挥,甚至前后不一、互相矛盾时有发生,导致上面动动嘴、下面跑断腿。某县直部门负责同志说,平时电话放在手边,就连洗澡、睡觉都支起耳朵,生怕漏接上级来电耽误事儿

4、以调研指导为名行督查检查之实大张旗鼓的督查检查少了,名目繁多的调研持续增多,下发通知、指定内容,到了基层不光要听汇报,还要翻台账、查记录,看现场、提要求。扎堆调研,只提要求、不作指导,只找不足、不定措施,打分排名,动辄还要追责问责。某乡镇上半年接待上级调研”36次,有时一天来4批调研组,自嘲是固定调研对象

5、变相留痕、过度查迹压力之下,痕迹主义成为惯性。虽然不再公开要求凡事步步留痕存迹,但有些考评体系并没有相应调整,指标设置、评价办法不科学,一考核还是要求拿出看得见、摸得着的台账和佐证,只重形式不重内容,只重过程不重实效,弱化了考核指挥棒作用。有的同志反映,留痕任务分到每个人头上,一人至少承担4项,痕迹做得好、就是单位宝,检查能过关、考核不能少

6指尖上的形式主义滋生蔓延各种政务APP数量激增,微信公众号形形色色,以重“轻“。片面追求数字化办公,建微信群、开公众号、搭交流平台,开发不必要的信息系统,动动手指下任务,敲敲键盘定指标,各种认证、互动、答题动辄要求全员参与、集体排名。某县直部门干部,加了32个工作群,县里的、局里的、系统的,每天要盯着手机,刷完才算安心

三、立行立改

客观地讲,加重基层负担各地有各地的问题,同时也有个自上而下传导和累加的问题。不完全统计,近三年来,DA迎接上级督查检查考核多达101次,其中督查检查类84次、考核验收类11次、审计类6次,同时接待具有检查性质的调研约30次。这些问题解决起来是个系统工程。就我市自身而言,首先要立足把自己的问题解决好本着四个贯穿全过程原则,我们在调研过程中,注重发现问题、立行立改,采取务实办法,解决了部分问题。

(一)靠健全制度削减文山会海在《任务清单》基础上,制定了精简文件简报、加强会议管理两个专项整治方案,修订完善《DA市党内规范性文件备案工作办法》和进一步精简文件简报改进文风、规范党政机关公文处理、精简会议改进会风4个实施意见从市级层面严格审批、强化管控。加强会议、活动统筹,严格实行会议报批制度,控制规格、压缩时间、简化程序将每月最后一周确定为无会周,九月份市级层面召开会议28次,同比下降51%。开展党内规范性文件清理,实行代拟稿审核、文件审批制度,及时废止78件,退回不合格稿件65件、取消简报25种,三季度各县区平均印发文件14份、同比下降52%一个清单四项规范的建立和严格执行,从制度上保证了会议、文件数量大幅缩减、并有效防止反弹。

(二)靠立规定矩改进调查研究修订《关于进一步加强和改进调查研究工作的意见》,建立四个班子调研工作协调机制,对每年深入基层调研的时间、方式、成果和质量提出规定性要求。明确要坚持问题导向、突出调研重点、创新方式方法,倡导不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同、直奔主题、直插基层、直进现场的四不三直调研方式。市级领导带头选定课题、深入基层调查研究、推动落实。机关部门和县区层面,重点围绕产业项目建设、推动高质量发展、争当排头兵、打好新会战紧密结合本职工作中的主要矛盾、突出问题开展调查研究。各级领导干部带着问题去,带回工作思路和解决办法,推动情况在一线掌握、问题在基层解决。主题教育启动以来,各部门几经反复、最终确定的调研课题,普遍主题鲜明、问题导向、目标明确,务实接地气,质量较高。

(三)靠严格管理纠治躲事推责哪个层级问题由哪个层级解决,该谁干的事谁干,防止上推下卸才能真正为基层减负。聚焦决策不科学、程序不规范,不担当、不作为、不负责等问题,深挖细凿、自查自纠,建立问题、责任、任务三个清单,构建责任倒逼、任务倒推机制,集中整治落实层面的敷衍塞责、弄虚作假等问题,不让工作击鼓传花。精准聚焦,采取访基层、盯机关、看现场、查实效等方式,看住不落实的人、住落不实的事。落实《调整不适宜担任现职干部的实施意见》和《党政干部容错纠错办法(试行)》,紧盯躲事脱责,保护干部成事。前三季度,争当排头兵《2019行动计划》落地落实,274项任务中除2项受客观原因影响,272项均顺利推进。三百行动项目实现开复工95个、完成投资139.9亿元,百企提质增量实现收入589亿元、拉动地方规上工业增长7.9个百分点,招商引资亿元项目以上新签约82个、计划总投资478.2亿元、到位资金51.6亿元。

(四)靠创新机制规范督查检查考核制定了《关于加强和改进全市党委督促检查工作的实施意见》和《关于统筹规范检查考核工作的具体实施意见》,组织开展专项清理,实行年度计划和审批报备制度,通过源头管控、分级负责、统筹整合,严格控制总量和频次,撤销了一批形式主义、劳民伤财的督查检查考核,清理了无依据的一票否决追责问责。前三季度开展的全市性督查检查控制在6次、同比减少69次。不必要的例行检查、任务验收、半年考核等全部取消。

(五)靠改进办法纠正留痕查迹从市直机关抓起,重新修订机关工作《考评办法》,跳出翻记录、数次数、算分数的形式主义,变查痕迹看实绩,主要是三看:看部门研究了什么大事要事,解决了什么实质性问题?看开展了什么有意义的工作,尤其是重点项目实际完成的怎么样?看队伍精神面貌如何,在全市、全省、全国是什么位次?操作上,大幅度提高领导评价、横向评价、群众评价权重,用真真切切的感受分值替换纸面上累加的分数,推动工作求真务实。市委常委会重新审定了《县(区)和市直机关主要责任指标考评实施细则》,坚持成员单位分工负责、设定指标客观评价、一次性考核,听呼声、看变化,不查痕、不打扰。这一变化,大幅减轻了县区、部门基层工作负担,解放大量人力,受到普遍欢迎。

四、对策建议

在立行立改取得阶段性成果基础上,我们要针对长期存在、久治不愈的顽疾,把脉确诊、深挖病根、对症下药,抓住主题教育重大契机,统筹减负、增效两个目标,深入整治形式主义、官僚主义,以刀刃向内的勇气彻底整治文山会海,以管根本的长效机制切实减轻基层不必要的负担,以新气象新担当新作为打好新会战、建设新DA

(一)从思想根源上解决问题负担过重,一度到了被一些基层深恶痛绝的程度。我们必须深刻认识到问题的严重性和危害后果。把千方百计为基层减轻不必要的负担,作为一项严肃的政治任务和清醒自觉的行动。总书记强调,形式主义、官僚主义是目前党内存在的突出矛盾和问题,是阻碍党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实的大敌。形式主义的背后是功利主义、实用主义作祟,政绩观错位,责任心缺失官僚主义的背后是官本位思想,严重脱离实际、脱离群众。必须从思想根源上破题。从学习教育抓起,深刻领会以人民为中心的治国方略,学懂弄通做实总书记关于整治形式主义、官僚主义的重要论述,破除思想障碍,增强行动自觉。向党的政治建设发力,讲规矩、明要求统一思想,解决党性不纯、政绩观错位问题,从思想深处告别形式主义、官僚主义的各种表现。从各级机关做起,坚持实事求是的思想路线,克服一阵风思想和侥幸心理,摒弃不愿减、不真减、不会减的惯性,每个部门、每个工作环节、每名机关干部都要牢固树立减负意识,担起减负责任,把减负提效上升到增强四个意识、坚定四个自信、做到两个维护的自觉上,落实到践行宗旨、求真务实的具体行动中,也必将反映在机关工作考核评价结果里。

(二)从指导方式上解决问题对于基层而言,负担轻重是相对的,承担一定工作压力也是必要的。我们强调要减轻的是那些不必要的、过重的甚至是人为的负担。基层的负担,除了既定任务、分内之责,很多隐蔽、额外的负担都是上级带来的,主要是工作指导不力造成的。基层减负,首先要改进上级机关工作指导方式,减掉多管齐下的指示要求,基层轻装上阵。要加强“顶层设计”,安排部署工作多动一动脑,工作内容、会议、文件统筹考虑,时序、节点合理安排,尽量合、套、减,宁肯自己麻烦一点,多为基层着想。要倡导重心下移,亲自动手解决问题,本职工作自己干,不要再层层要情况,让简单的事情多次反复文来文往,牵扯人力,浪费时间,衰减时效,影响形象。要注重工作效率,少开会、开小会,少发文、发短文,当年调动转业军人搞石油会战中央文件正文只有半页,我们也要自觉地讲短话、发管用文、办实事。要随时备好功课,懂业务、了解情况,一竿子插到底,直达基层解剖麻雀,能够发现问题,能够拿出办法,能够给基层有力指导和帮助。这样指导工作不仅不是负担,而是为基层分担压力,一定会深受欢迎。

(三)从工作作风上解决问题总书记强调,作风问题本质上是党性问题。调查中,有基层干部在反映问题的同时,提出请保留本张问卷。说明基层对负担过重怨气很大、对减负工作信心还不足。要结合正在开展的主题教育,以调查排查、检视问题开道,向整改落实聚焦发力,坚定不移转作风、提效能。各级各部门要自觉行动,面向基层、开门纳谏,倾听最有发言权的基层干部群众意见,反思认账、领责定标,下功夫带头改起来。要真正解决负责避责过程过手效果后果问题,检视有多少会议、文件、督查检查是真正对做好工作负责,有多少是照搬照抄照转表态避责。有没有经手的事项不负责任、把关不严、质量不高现象。为本单位、本系统、本地区的形式主义、官僚主义现实表现具体画像,对号入座、对症下药从群众感受最直观、反映最强烈的问题抓起,带头改进工作作风、赢得基层信任。

(四)从领导能力上解决问题减负提效不仅仅是个以什么样的态度对待的问题,更重要的是对思想观念的洗礼、工作方式的革新、领导能力的检验。各级领导机关要改变旧有习惯。总觉得开会、发文布置任务简便省事儿,用起来得心应手,其实大量的工作落实功夫在会议、文件之外。我们要主动跳出来,丢掉拐棍,创新办法,增强领导能力。要坚持以上率下,压实落靠党委(党组)主体责任,实行一把手负总责,全员行动引导机关部门自我革命,对照上级要求,回应基层关切,持续发力、双向清理,为基层松绑减负。要深化“放管服”改革,推动工作力量向基层下沉,资源、服务、管理向基层倾斜,放权放手,发挥基层创造力。要打造过硬队伍,狠抓业务建设,让能力强作风正基层欢迎的干部担当重任,以基层对减负的需求为指挥棒,以实际工作成效为评判标准,全面提高机关工作水平。要增强政治敏锐性和鉴别力,加强党的政治建设,坚决贯彻执行中央决策部署,不折不扣把减负指标抓实落靠。

(五)从制度规范上解决问题制度的生命力在于执行。调研发现的种种问题禁而不绝、纠而复返,要从制度上找漏洞、补短板、管长远。要坚持协调联动机制,持续抓,长期努力,形成习惯,养成自觉。要不断完善配套管理制度,把规矩建立起来,定实定细,具体可行,简洁明了,坚决执行,向制度建设要长效。要严格审核把关,提高管理门坎,召开会议要有评估,制发文件要经审核,调研督查检查要问效果,切实负起责任,堵住增加基层负担的通道。要增强纪律意识,把减负工作当作严肃的纪律对待,硬性目标与灵活措施相结合,确保做到既实事求是,又不突破底线。