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【调研】关于武陵山民族地区新型城镇化问题调研报告(国家民族事务委员会)

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关于武陵山民族地区新型城镇化问题调研报告


国家民族事务委员会


党的十八大以来,中央领导同志明确指出新型城镇化是全面深化改革战略的重要一环,是我国经济增长的巨大引擎。民族地区如何贯彻党的十八大精神,以全面深化改革为引领,推进新型城镇化战略,积极探索一条符合民族地区实际的新型城镇化道路,成为当前民族工作中亟需研究的重大课题。为此,笔者一行赴湖南省靖州、芷江、新晃三个民族自治县和湘西土家族苗族自治州的凤凰、花垣、龙山县, 对武陵山区民族地区新型城镇化问题进行了为期10天的实地调查研究,现将有关情况报告如下:

一、武陵山民族地区城镇化现状

武陵山片区是国家确定的新一轮扶贫攻坚的11个连片特困地区之一,也是国家民委委牵头联系的重点民族贫困地区。近年来,随着交通条件的逐步改善,湖南省武陵山民族地区各县抓住机遇,积极推进城镇化建设,在城镇规划编制、城镇体系建设、特色产业发展、基础设施完善以及城镇管理等方面均取得了明显的成效,平均城镇化水平从2005年底的225%提高到2012年底的364%,展现了良好的发展势头。

一是城镇规划水平逐步提升。各地增强规划意识,逐步提升规划水平,在城镇化建设过程中强调城镇规划的引领作用,加大了规划的执行力度,推动城镇化建设科学有序进行。新晃县基于“边陲重镇、舞水风光、民族特色、夜郎文化”的总体定位,将城镇规划与土地利用、产业发展、新农村建设、旅游开发等专项规划对接, 构建了布局合理、科学有序、特色鲜明的城乡发展格局。

二是城镇体系初步建立。各地逐步确定了以中心县城带动周边乡镇,辐射中心村寨的县、乡、村三级城镇体系,在此基础上结合城镇建设的实际情况,构建各具特色的城镇网络体系。花垣县建立了以县城为中心的北、中、南三条主线的城镇网络体系,形成以高速公路所经乡镇为主体,国道所经乡镇为骨干,省道为重点,带动县乡道所连接的其他所有乡镇的城镇化区域体系。

三是产业发展不断壮大。各县根据自身特点,立足资源优势,做足生态农业文章、主打文化旅游牌,积极扶持重点产业发展,坚持以产业发展为基础推进城镇化建设。靖州县根据本地农业特色、区域特点,积极建设中药材、优质水果等优势产业基地,引导和扶持茯苓专业协会、杨梅专业协会等组织,推动生态农业发展。

四是基础设施不断完善。各县均注重城镇承载能力的提升,把基础设施建设作为推进城镇化建设的主战场。近年来,凤凰县先后完成了县人民医院搬迁、县中医院扩建,完成了凤凰广场、小憩公园、城北大道、体育场馆等项目建设,实施了污水收集管网、垃圾中转站、城区电网改造建设,县城基础设施不断完善。

五是城镇管理水平不断提高。各县积极推行城市精细化管理,在城镇化建设过程中,坚持既要速度、又重质量、更要品位的发展思路。芷江县按照“两级政府、三级管理、四级网络”的模式,确定了县、乡镇、居委会三级管理职责与职权,推进社会网格化管理水平,完善社会监督网络机制,在城镇管理方面取得了不错的成绩。

二、武陵山民族地区城镇化存在的问题

总体来看,近年来六县在推进新型城镇化进程中都取得了长足的进步,但是与全国、湖南省平均水平相比还有很大的差距。2012年,湖南武陵山民族地区城镇化率平均水平低于全国水平15个百分点,低于湖南全省平均水平10个百分点(详见图1)。在推进新型城镇化的进程中还面临着产业不强、资金缺乏等方面问题,亟需引起足够的重视。

12012年底6县城与全国、湖南省城镇化率比较

第一,产业发展结构不合理、水平较低。产业化是推进城镇化建设的基本动力和加速器,只有加快产业发展、优化产业布局,才能为城镇化提供源源不断动力,实现城镇化的良性发展。当前,武陵山民族地区基础相同、资源相似、产业趋同, 缺乏错位发展的理念,难以形成比较优势,存在着产业结构不合理、总体产值低等问题(见图2)。主要问题是:农业产业效益低,受到地理条件的制约,现代化、规模化、集约化水平低,农民的自组织能力不强,缺乏有实力的龙头企业带动,农产品品牌效应不强,产业整体效益不高;工业主导能力弱,后劲明显不足。各地工业多以不可再生资源为基础,缺乏持续发展的动力,且受国际价格影响大,产业发展不稳定,没有找到替代矿产的新型产业,经济发展缺乏后劲;旅游业层次不高。大多以观光旅游、门票经济为主,基础设施相对落后,精品景区整合不够,缺乏龙头支柱企业,多以酒吧、特产店等散户为主,旅游产业层次整体偏低。

220126县城三次产业结构

第二,民族文化传承缺乏正确引导。一是民族文化发展主题不鲜明。芷江侗族自治县有历史闻名的“抗日战争胜利受降旧址”和“飞虎队纪念馆”,而同时又有着浓郁的侗族文化,如何整合利用好文化资源,打造鲜明的文化品牌,需要更加深入地探索。二是优秀文化没有得到有效开发利用。部分地方专注于地方经济的发展, 对民族文化的意义认识不到位、思考不深入,普遍存在“一手硬一手软”的情况。从统计数据来看,2012年,花垣接待游客106万人次,旅游总收入仅为29亿元,而同期的凤凰县接待游客60949万人次,实现旅游总收入5301亿元,花垣县旅游人均消费不到凤凰县的1/3。如何把文化资源转化成为旅游资源,把旅游资源转化经济效益,为民族地区城镇化提供产业支撑,这是应该真正面对的问题。

第三,建设资金相对紧张。资金方面,武陵山民族地区在推进城镇化的进程中投入不足的问题比较普遍。一是城镇化建设资金缺口很大。调研组进行了初步测算, 六个自治县的城镇化率要达到当前全国城镇化建设的平均水平,各县的资金需求在30亿至100亿之间(见表1),相对于地方政府的财政收入来说,还存在较大缺口; 二是城镇化建设资金来源不足。一方面是财政投入不够。另一方面是融资能力不足。武陵山区不但从银行贷款能力有限,而且连本地资金也流向了发达地区,不能用于地方经济建设。

第四,缺乏政策有效支持。湖南武陵山民族地区交通闭塞、产业落后、资金匮乏,造血功能不足,自我发展能力差,国家和省级的政策帮扶、项目支持对于该地区加快经济社会发展非常重要。然而,调研的6个县普遍反映面临着政策扶持力度不够、落实不到位等问题:一是政策扶持不均衡。武陵山民族地区大多位于西部大开发战略和中部崛起战略的边界区,很多地方处于优惠政策“两不沾”地带。有的县虽然也享受比照西部大开发政策,但与周边的贵州省和重庆市的相关县市相比,在政策扶持力度上还有很大差距。二是落实不到位,政策“惠而不实”。虽然近年来通过民委的努力推动,党中央、国务院采取了一系列规划和措施,加快了武陵山民族地区的发展,但是很多政策在推进落实的过程中缺乏针对性、实效性,执行过程中灵活性不足,存在“一刀切”的现象。

12012年底6县城镇化建设资金缺口

三、推进武陵山民族地区城镇化建设的建议

武陵山片区作为集中连片特困地区,推进新型城镇化进程,既是扶贫攻坚工作的必然要求,也是加快民族地区脱贫致富的现实需要。为此,我们建议如下:

第一,振兴产业,优化结构。建议引导地方政府从以下三个方面着手:出台政策,引入成熟产业。通过适当减免税收、建设配套设施等措施,吸引发展成熟、具有市场竞争力的企业落户地方,解决当地就业问题,提高地方政府财政收入;加大科技投入,优化产业结构。将产业发展重心调整到二、三产业上来,着力增加服务业比重。通过引进技术,调整各产业内部结构,加工业要从初级加工向高精深加工转变,提高产品附加值;旅游业要从观光式旅游向休闲式旅游转变,进一步拉动旅游消费;加强合作,走区域间协同发展之路。各地区之间的经济发展要从自身资源条件、区域特点、产业状况出发,各有侧重、优势互补,做大做强各自特色优势产业,以形成产业链、打造商业圈为目标,避免陷入恶性竞争,形成城市发展的良性互补圈。

第二,拓展地方筹资渠道,搭建融资平台。为解决地方政府在城镇化建设中资金缺口大和筹资渠道少的矛盾,应该从土地审批、银行贷款等方面给予政策支持, 着力帮助地方政府拓展融资渠道,搭建融资平台,改善招商引资环境。为此,可以考虑:在土地审批上给武陵山地区政策倾斜。出台武陵山片区专项土地规划,在严格控制基本农田用地,保证粮食问题的基础上,放宽非基本农田用地、山地用地的审批。进一步减少或免除基础设施、公益建筑的土地审批费用,降低地方政府财政负担;引导银行提高武陵山地区政府贷款比例。既要积极对地方政府债务风险做科学系统的评估,确保地方政府财政状况良性运营,又要提高国有资产抵押贷款额度, 引导银行增加对地方政府贷款,确保地方存款用于本地区建设的比例;加大武陵山地区转移支付力度。协调建立武陵山片区发展的专项资金,在确定转移支付比例时将武陵山片区列为一个重要因素,进一步加大融资方面的支持力度。

第三,做好民族文化保护与开发。加强民族文化的保护与开发,既是推动城镇化建设持续健康发展的现实需要,也是弘扬民族精神、凝聚民族灵魂的必然要求。这里最重要的是两个问题:一是加强民族文化保护与开发的人才培养。民族文化人才对于民族文化的保护和开发起到十分重要的作用,要设立专门项目,重点培养熟悉本民族文化的专业人才,以推动对民族文化的保护与开发;二是加大民族文化保护与开发的资金投入。增设专项资金用于武陵山地区民族文化保护与开发,设立课题研究武陵山地区民族文化以及对民族文化的保护与开发。

第四,民族地区新型城镇化必须因地制宜。城镇化建设应坚持以人为本,避免贪大求快、模式化造城运动。武陵山民族地区要根据各自地理条件、经济基础等实际情况,积极探索出适合自身发展的城镇化建设道路。第一,城镇体系建设要因地制宜。武陵山民族地区各县地广人稀,应该集中人力、物力、财力做大县城,完善城市功能,走县城发展辐射带动重点乡镇的城镇体系建设之路。第二,各项事业发展要因地制宜。武陵山民族地区资源禀赋差异明显、民族文化丰富多彩,各地在推动产业发展、传承民族文化过程中要量体裁衣,结合自身资源条件,立足产业发展状况,提出科学合理的发展思路。