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【讲话】在全市预算财税融资工作会议上的讲话

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在全市预算财税融资工作会议上的讲话


市委副书记、市长 何逢阳

2016年10月12日,根据录音整理)


同志们:

预算方面的大会我们以前没有开过。为了开好这次大会,会前,我们召开财经领导小组会、经济责任审计领导小组会、融资专题会、政府常务会,对拟印发的文件进行了研究。国庆节前,范力主任、鹏飞市长等领导带队到中山大学进行了为期一周的财政预算管理专题培训,培训过程中,针对文件中存在的问题,进行了深入交流和反复讨论。目前,从全市整体情况看,预算编制水平、国库集中支付率、政府采购预算执行率逐步提高,财政支出增幅明显提高,融资的总量、项目质量及融资渠道都有了可喜的变化,说明我们抓预算财税融资工作是有成效的。但是问题也客观存在,包括对预算的基本知识掌握不够、单位财务管理不规范、财税体制改革推进不力、融资工作计划性不强、大财政格局没有有效形成等。所以今天的会议有两个目的:一是让大家看得清全盘格局。首先,要知道预算在政府总体工作中的定位。《改进基层行政工作方法的实践与思考》已经印发给大家,可能有的同志会觉得比较枯燥,实际上,要想做好基层行政工作,规划、项目、预算、政策这几个问题必须想明白。其次,要知道整个财政工作包括哪些内容。界首要想真正发展,必须把钱的问题想明白。所有宏伟蓝图、所有目标的实现都要靠钱来支撑,所以要对分散在各个部门、各个领域的资金进行统筹。二是让大家抓得起业务工作。今天的会议就讲三部分内容,预算、财税、融资。预算编制的文件已经下发,作为当前工作的重点;财税体制改革,重点是安排市对乡镇财政管理体制改革、市对高新区财政管理体制改革任务,建立协税护税、综合治税的体制机制;同时,让大家知道我们对投融资工作的总体设想。这些工作业务性都很强,希望大家会后认真组织学习。

一、关于预算

预算起源于英国,我国的预算制度产生于清朝末年。改革开放初期,政府财政分为预算内、预算外和制度外三类;1994年分税制改革,初步建立了与市场经济目标相匹配的财政收入体系,前段时间带大家学习《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》时,专门讲到这部分内容,请大家回去认真学习;1996年,国家全面清理制度外资金;2012年,取消了预算外资金。通过多年努力,以新《预算法》颁布为标志,国家新的预算体系正逐步建立。

(一)预算编制方面。

1.编制“四本预算”。今年要全面编制“四本预算”,这是新《预算法》明确规定的。政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

1)一般公共预算。一般公共预算包括财政总预算和部门预算,按照以收定支、收支平衡的原则编制。除国家预算外,我们的地方预算是不允许有赤字的,有多少收入列多少预算。

一般公共预算尤其是部门预算编制的负面清单:一是财政局让怎么编就怎么编。有些单位怕折腾,财政局说怎么能通过就怎么编,还有的干脆就请财政局的同志帮忙代编预算。你们谁家钱多了,不知道怎么花,会交给别人来帮你花吗?同样的道理,你们部门要干什么事,财政局能知道吗?二是以前怎么编就怎么编。就是让会计把去年的预算拿出来,数字填填,适当再加点。这种预算编制方法,叫基数加增长,前提是所有的业务工作必须非常稳定,没有变化。我们是做不到的。工作内容不变说明工作没思路,对政策变化没有考虑。三是上级让怎么编就怎么编。最典型的是教育系统的预算,上级要求一般公共预算教育拨款增长比例要高于财政经常性收入增长比例,教育主管部门就机械地按照这个要求编制总预算。至于预算怎么细化,不知道;列了这么多预算怎么花,也不知道。在对教育系统的巡察中发现中心校问题很多,中心校校长权力很大,胆子也很大。工程随意施工,一个操场先铺上草坪,看着不好看,又给铺上水泥,好好铺也行啊,就铺一公分厚!四是自己想怎么编就怎么编。就是打自己的小算盘。有的单位不把收入纳入公共预算,目的是用来发福利、发奖金,或者干脆中饱私囊,弄几个家里亲戚吃空饷。有的单位纵容一些“有经验”的财务人员有意把预算造得高高的,“头戴三尺帽,等你砍一刀”。明确告诉大家,凡是这样给我出题目、做过高预算的,一律不予审核,直接退回。

正面清单:要坚持“三先三后”的编制原则,严格“三上三下”的编制程序。“三先三后”的编制原则:一是先有项目谋划后有预算。所有预算支出都要有项目支撑,没有项目就没有预算。二是先有工作计划后有预算。我们现在搞预算中期调整,比如今年预算1000万,如果计划时间过半、任务过半,上半年连100万还没花完,那么400万、甚至800万就会直接给你调走。但如果有工作计划明确1000万集中在下半年使用,比如宣传部党报党刊征订就是下半年执行,那预算就会按计划安排资金。之所以强调工作计划一定要列准,目的是提高财政资金的使用效率。三是先有政策依据后有预算。一些单位开展工作过于随意,没有上级文件,也不跟市委、市政府汇报,甚至连分管领导都不汇报,怎么可能会给你列到预算里去呢?“三上三下”的编制程序:“一上”的时候,各部门一定要向分管领导汇报,由分管领导严格把关,财政部门严格审核;“一下”的时候请财政局记好账;对“一上”数据太虚太假的,“二上”的时候从严控制;“三上”的时候,我们会请市几套班子领导集中听汇报,公开评审。现在预算编制的主体越来越多元化,下一步我们除了请人大常委会审议,分管领导、相关工委审议外,还要请人大代表、政协委员审议。

关于政府采购预算:经常有人跟我讲,公共资源交易中心的同志说了,钱不到账不能招标。你们再好好对接一下,根本不存在这回事。存在的核心问题:政府采购预算编制不完整,很多单位无预算采购;有些采购账户的往来款跟单位的余额不一致,对不上账;还有的单位肢解、规避政府采购。巡察中发现个别中心校,为了不招标,一年把一个工程拆解一百多次,这显然是聪明过头了。基本原则跟大家讲清楚:凡是列入政府采购预算的,只需要向公共资源交易中心提供纳入预算的依据,就可以直接办理招投标手续;凡是没有列入政府采购预算,又因特殊原因确需采购的,必须由分管领导审核后,召开专题会议研究;无预算、超标准采购或者肢解、规避政府采购的,依法追究责任。

关于政府购买服务预算:我们从去年就开始安排了,今年要把政府购买服务预算和政府采购预算一样,从部门预算里单列出来。财政部以及我们自己出台的关于政府购买服务的文件,请大家认真学习。政府购买服务项目,可以采用竞争性谈判或者竞争性磋商的方式开展。大家要认真研究,理清楚哪些项目和支出可以列入政府购买服务预算。原则上,涉及老百姓的服务类项目,如美丽乡村建设、扶贫上的一些达不到政府采购限额标准的小工程,尽量发动村民组织自己建,列预算的时候可以列到政府购买服务预算里面。

预算改革四大重点:部门预算、政府采购预算、国库集中收付、政府购买服务预算,说起来不难,但是各单位“一把手”不能糊涂。去年编预算的时候,我们对一部分部门预算资金进行了整合,把6个多亿的资金从部门预算调整到非部门预算,如产业发展基金、城乡环境综合整治和秸秆禁烧基金等。下一步预算改革的目标,是要让这些非部门预算全部回归部门预算,该谁的就是谁的。比如城乡环境综合整治和秸秆禁烧预算应该是乡镇的,就直接预算到乡镇。

2)政府性基金预算。政府性基金预算的编制原则是以支定收、弥补缺口。规范意义上的政府性基金预算包括很多内容,大头是土地出让收入。政府性基金预算的编制:一要合理测算收入规模。一般公共预算重点保工资、保运转、保民生,我们经济发展、城市建设的资金缺口,包括还本付息、刚性支出等,除了争取上级支持、融资外,很大一部分要靠政府性基金来弥补。所以要合理测算政府性基金的收入规模,倒推每年要出让多少土地,相应安排征地拆迁、融资等。二要严格按照基金规定支出方向安排支出。土地出让收入使用范围非常明确,不是哪里都能用。要足额提取农田水利建设基金、教育基金、保障房建设基金,这些就占了30%。三要做好政府性基金预算与一般公共预算的衔接。这也是最核心的问题。政府性基金预算做得再大,土地出让收入严格按规定用途使用以后,不算增加财政支出。做大财政支出的目的是要争取上级更多的支持,所以要通过预算编制把一部分政府性基金收入合法合规地纳入一般公共预算。比如,可以借助土地整理的渠道,乡镇谋划土地整理项目,由平台公司作为载体来融资,乡镇负责实施,之后在界首市范围内建立地票交易机制,对实施土地整理后形成的用地指标,市政府用政府性基金从乡镇购买,指标交易形成的收入可以纳入一般公共预算,从而做大财政支出,还可以补齐间隙资金拆借形成的缺口。

3)国有资本经营预算。在中央、国家层面,就是国资委管辖的大型、特大型企业,要规范国有资产上交、资产收益。就界首而言,编制国有资本经营预算:一是国有资产保值增值的需要。有些国有资产的管理和运营收益,比如门面房、公租房的租金等,需要上缴再安排,这样一般公共预算增加了,现金流也形成了。二是增强平台公司自我造血功能的需要。我们现在没有从财政、预算的角度看平台公司建设,平台公司都是皮包公司,没有现金流,没有经营性收入,这是我们最大的短板。要逐步通过将平台公司资产收益纳入国有资本经营预算,增强平台公司自我造血功能。比如我们的产业发展扶持资金,以前都给企业分掉了。现在要把这个钱交给高新区管委会,高新区管委会交给工投公司来运营。例如明年列3个亿,通过产业基金的形式1:4放大,就是15个亿。用这笔钱投资准备上市的企业,等企业上市了,溢价起码二、三十倍,就能实现资产增值。非竞争性领域也可以参与,比如停车场,政府授予平台公司特许经营权,经营停车场收费,这是一本万利的事。三是拆借财政资金归位的需要。国库集中支付做不到100%,就是因为拆借的资金过多,如果平台公司能实现收益,这个问题就能很快解决掉。所以,财政部门、平台公司都要站在大财政的角度系统思考,统筹解决问题。

4)社会保险基金预算。相对独立,但也存在一些问题:医保基金、孤儿生活救助资金、大病统筹、民政事业经费、残疾人事业经费等,账户里的资金节余都比较大,资金使用效率有待提高。

2.健全全口径透明预算。特别是参与式预算试点,各乡镇要结合乡镇财税体制改革,认真思考。

3.编制三年滚动预算。就是中期财政规划,以三年为期,今年选择交通局、住建委、水务局等单位编制。

(二)预算执行方面。

负面清单:一是预算编制与工作实际脱节。很多单位在编预算的时候不契合工作实际,导致有些预算没办法执行;有的单位干工作怕钱少了,既申请本级预算,也申请上级资金,结果钱多了又花不掉。二是把部门预算等同于单位财务管理。实际上,预算指标与银行存款是不一样的。在预算执行的时候,有些财政资金根本不用到你账上,照样可以花。三是用家庭理财的理念管理单位预算。预算强调收支平衡,按序时进度执行,而家庭理财更多讲究勤俭节约、量入为出。财政支出进度慢,有部分原因是因为大家都舍不得花钱。

正面清单:要按照“先有预算、后有支出”的原则,维护预算执行的严肃性。一要加快执行进度,规范预算调整。大家拿到的文件汇编里有1—9月份预算执行情况通报,也有《财政预算中期调整暂行办法》,请大家认真对照。对上半年预算执行排在后5名的部门、前三季度执行排在后10名的部门,经财经领导小组会议研究后,要调减预算;年终预算执行达不到100%的项目,未执行预算全部收回,并且要核减下年度预算。对预算执行较差的单位,提请人大常委会进行问询。这样做的目的就是要树立明确导向:钱多了花不掉,不仅没用,可能还要犯错误;工作干多了,干快了,钱少了,没有关系,中期还可以追加;没钱也不干,一定要被问责。二要转变支付方式,严控预算追加。其中有一项重点是国库集中支付制度改革。也就是说:单位预算通过指标、计划的形式出现,根据各单位业务开展、资金支付需要,由财政部门把资金支付到商品、劳务供应者或用款单位,单位使用资金、但见不到资金。2014年,我市国库集中支付率为20%,2015年达到60%,2016年前三季度已经达到80%。我们要做的就是要对专项以外的所有资金一律实行国库集中支付,强化预算执行约束,规范支出管理。这里特别强调,对公务卡,班子成员和“四大办公室”要带头使用,提高公务支出的透明度,财政部门要与银行做好对接,缩短公务卡办理周期,增加信用额度,优化刷卡环境。不排除有些同志不愿意用公务卡,就是为了搞些小名堂,花300块钱,开张500块钱的发票,刷卡就不行了,有支出记录的。所以,各单位“一把手”一定要继续推,不要怕得罪人,出差、接待、买东西都要刷卡。最近五人小组听巡察情况汇报,纪委是从巡察的角度汇报的,我从财政管理的角度去想,就觉得很有意思。有的单位想发点福利,没钱,开点发票冲账,有吃轮胎的,有吃办公用品、耗材的,最近发现还有吃花圈的。大家不要想这些点子了,我们都懂的。

(三)预算监督方面。总的目标是要实现预算监督主体和方式的多元化,寓监督于预算管理全过程。预算本身不复杂,想明白了就是花钱的事,如果每个人都好好花钱,那就没事了。问题是有一些同志不好好花钱,所以要搞预算监督。一是单位内控。文件汇编里有行政事业单位内部控制相关文件,请大家回去以后认真看,要结合自身业务性质,合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行监督,在年底前完成内部控制的建立与实施,越快越好。关于内控问题,请应市长牵头,最近开一次专题会议,就开到各部门“一把手”,跟大家交代清楚。我原来讲过一句话,如果界首经济发展上去了,城市建好了,但是干部出事了,人进去了,我宁愿不干。现在各单位“一把手”自律还是可以的,但管理水平不行。最近个别案件暴露:有的人胆大妄为,挪用公款,还让会计做假账,报给“一把手”的账是假的,“一把手”居然不知道!当“一把手”能糊涂成那样吗?连会计都管不了吗?连自己单位的现金都管不住吗?很简单,把单位所有账户都开通手机短信提醒,超过一定额度发短信提醒,问题就解决了。我们现在强力推行国库集中支付,这是国库里的钱,还有专户里的钱呢?单位内控的核心还是“一把手”的责任心问题。一般发生这种事都是有苗头的,请大家各自回去认真琢磨,不要当糊涂官。二是财政监督。财政监督侧重于财政分配过程中的监督,给谁不给谁,给多少。实际上我们目前是重分配、轻监管,重收入监督、轻支出监督,重外部监督、轻内部监督,财政监督更多停留在“就监督论监督”的层面。所以要健全机制,拓展财政监督的深度、广度和力度。三是审计监督。以前经济责任审计,审计完了就完了,罚个款,整改不到位。现在,我们每季度开一次经济责任审计领导小组会议,对预算执行过程中发现的问题,强化结果运用,实际上是在提醒、保护干部的同时,逐步建章立制。最近向徐书记汇报了,我们要成立一个正科级的经责局,目的就是强化审计监督。这项工作,界首在全省乃至全国都算抓得比较严的,希望大家能够真正认识到监督对大家的保护意义。四是人大监督。这次发的文件里面有人大常委会的文件,我们邀请人大常委会对项目进行评审、对预算绩效进行评估。人大常委会对预算的介入不单单是对编制过程进行监督和审议,要由人大常委会对部门预算进行审批,下一步,还将邀请人大及人大常委会对我们的预决算进行更加细致的审批,要让人大代表进一步参与监督政府的“钱袋子”。我在政府讲得最多的一件事情,就是要强化人大意识,我希望政府能完全置于人大监督之下。政府是由人大选举产生的,我们都是人大任命的,要真正对人大负责。五是社会监督。在逐步完善全口径预算体系的基础上,逐步把所有预决算面向社会全面公开,让群众参与监督。同时,聘请第三方评价。这样做需要有底气,需要扎实的工作基础,但是这个方向必须要坚持。

二、关于财税

(一)分灶吃饭。核心是把乡镇和高新区的财政从市本级财政中剥离出去,让财政工作各就其位、各负其责。

1.乡镇财政管理体制改革。

1)为什么改?一是明确财政事权与支出责任的需要。根据《宪法》规定,乡镇是一级政府,应该有一级财政事权和支出责任。前不久,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),主要目的是逐步明确中央和地方财政事权与支出责任。我们也要通过科学划分市与乡镇的财政事权与支出责任,逐步建立鼓励加快发展的财政运行机制。二是调动乡镇发展内生动力的需要。家大业大,要分家了。市财政保证各乡镇基本维持正常运转的经费,要想过更好的日子,就要自己想办法去挣。乡镇发展的基础不同,但只要大家有主观发展的愿望,就会找到各自成长的突破点。如果乡镇没有钱,没有独立的财政,要想发展,是不可能的。我希望把权力都给你们,你们自己干,如果干得比市本级还好,那我更欢迎。三是规范乡镇财政预算管理的需要。近两年,市财政对乡镇的投入明显加大,但是通过巡察、审计发现,乡镇在财务管理、专项资金管理使用、政府采购等方面存在不少问题,所以必须建立一套完整高效的财政管理体制作为支撑,这也是保护干部的需要。

2)怎么改?

一要全面清理镇村财务和资产。分灶吃饭了,首先要把家底摸清楚,知道自己有什么。镇村“三资”清查要全面。对乡镇“七站八所”的土地和房屋,村预留地、沟塘以及土地、房屋的租金等都要摸清楚,建立档案清单。村级“三资”要装入村级集体经济组织,做好经营管理,实现保值增值。一定要把镇村所有资产放在“篮子”里,而不能放在个人“口袋”里。市里就是这样,资产都放在平台公司。巡察发现,有的国有资产流失了不去追,这是失职,要追责的,谁是现在的负责人谁负责追。

二要全面完善镇村两级财政预算机制。汇编里有《乡镇财政管理体制改革实施意见》,大家在培训的时候进行了讨论,还要再征求意见,你们回去以后也要认真研究。首先,打消大家的顾虑,乡镇的人员工资、办公经费、临时救济等基本民生支出,由市财政实行基本财力保障,也就是说,大家不用担心吃饭的问题。同时,对基础薄弱、条件较差、财力较少的乡镇实行均衡性转移支付,保障乡镇之间财力相对均衡。其次,设立乡镇发展专项资金,相当于专项转移支付。这个钱不撒胡椒面,乡镇发展方向明确、思路清晰、项目包装合理,就可以申请,这也是我们要求先有项目后有预算的一个重要原因。第三,对各乡镇按市场化运作方式取得的土地出让金收入,净收益全额返还乡镇。乡镇要通过土地复垦、土地整理,积极争取城乡建设用地增减挂钩指标,最大限度盘活现有土地资源。前面讲到的土地整理、地票交易的问题,涉及大财政体系的建立,请各乡镇务必认真对待。第四,超收分成。税收当年完成实数超过2015年税收任务数的,超收部分按2%返还;税收当年完成实数超2016年收入任务数的,超收部分市乡按3:7分成。这里就要求各乡镇做好税源排查。

三要全面规范镇村的财务管理和会计核算。给了你们花钱的自主权,但是不能乱花。巡察、审计发现的问题很多,而且具有普遍性。如:真票据、假支出问题;资金存放个人账户问题;专项资金管理使用不规范问题,对城乡环境综合整治、秸秆禁烧、土地复垦及征迁资金等专项资金,部分乡镇未单独核算,挤占挪用、多头分散列支、白条列支等问题突出;有些乡镇与站所支出混淆,存在村级资金账外收支、以领代支,不履行政府采购程序列支工程款、购置商品等问题。市里有两项决策机制:财经领导小组会、经济责任审计领导小组会,你们也要按照相应的模式来理财。理财一定是“一把手”的事。市里的财经领导小组会议议题四大方面:学习、通报情况、研究问题、建章立制,研究的问题重点是“预算的例外”,即预算里面没有明确的事项。各乡镇首先要完善财经纪律,财经领导小组会还是要集中研究预算,财政收支最终一项一项都要归到预算的科目里去,这样就不会乱了。经济责任审计领导小组会就是要强化结果运用,目的是让大家都规范起来。

四要全面提升镇村财务人员的业务能力和职业道德素养。各乡镇“一把手”必须熟悉基本的财税概念,还要带动班子成员和具办的同志一起学习。我们希望通过这次改革,乡镇财政所人、财、事、物,一并移交给乡镇管理,原有人员不适应现在工作的,可以从新选拔的大学生里用,比如可以让新提拔的党委委员、副镇长兼任财政所所长,一定要在经济一线培养使用年轻干部。乡镇“一把手”对队伍一定要敢抓敢管,苗头性的问题一定要及时纠正,切实担负起保护干部、保护队伍的责任。

2.实施高新区财政管理体制改革。一是创建国家级高新区的需要。国家级高新区要求必须有独立的财政。二是减少环节、提高效率、提升企业服务水平的需要。现在我们很多企业服务事项还要绕到市财政,以后就把钱给高新区管委会,高新区管委会行使市一级财政管理职能。三是发挥园区综合治税积极性的需要。改革的基本原则就是要建立健全分级负担、各负其责、依责定支、鼓励加快发展的财政运行机制。

3.明确市本级财政的职责定位。长期以来,财政局多做一些收收支支的事,成了一个单纯的财务主管部门,其中对乡镇、园区财政管理就占据了很大一部分精力,为此我们近期的财政改革目标之一就是要把乡镇、园区财政从市财政中分离出去,还乡镇政府一级财政。我始终强调:财政局长不是账房先生,不能干拿着算盘,算给这个多少钱给那个多少钱的事;财政局不是单纯的业务部门,而应该是综合部门;财政工作不是单纯的业务工作,而应该是综合性工作。对乡镇和高新区财政体制改革以后,市本级财政的工作量将大大减少,这样就可以集中精力保运转、谋大事、促发展,这应该是市本级财政的基本定位。所以,财政局要迅速找准角色定位,逐步履行好统筹、监督、指导职责,逐步变吃饭财政为建设财政、发展财政。要能够统筹大财政,而不是单单抓一般公共财政这一小块;要履行监督职能,对乡镇、高新区财政运行状况、执行情况进行监督;要对乡镇、部门、高新区进行业务指导。

(二)做实收入。我们不追求过高的财政收入增幅,但是一定要实在,财政收入一定不能注水。

1.做大总量。我们建立了收入预测、综合治税和协税护税机制。综合治税方面:一是要明确各部门职责。国地财三家依然是主力,要发挥主体作用。其它各部门根据各自职责和承担的任务,采取多种控管措施,开展综合治税工作。二是要夯实工作基础。相对于其他县来说,界首骨干税源企业是比较多的,但是对税源的全方位控管做得不到位。关键是要加快信息平台建设,实现税企、税银、税政信息的传递、共享。特别是税务系统内部,要规范综合治税的业务流程,建立科学、有效、快捷的信息网络,逐步逐项推进,实现对税源的全面控管。协税护税方面:核心是要建立联席会议制度。就是要大家都动起来,针对税收征管过程中存在的问题,在联席会议上定期研究解决,形成工作合力。同时,对乡镇、园区、部门建立激励机制,实现税收征管一盘棋,也是促进纳税公平。

2.优化结构。一要优化收入结构。就是要优化中央收入和地方收入的结构。我们中央收入的比重较高,不利于可用财力增长,所以要想方设法提高地方可用财力的比重。二要优化产业结构。我们经常跟别人介绍,界首的财政收入里面85%以上是税收,税收里面80%以上是工业税收,工业税收里面80%以上是循环经济税收。当然,这跟分管工业的领导一汇报,他们都说好,说我们特色鲜明。但是,特色鲜明给我们的最大困扰是经济发展过分依赖于某一领域。界首有很多领域发展是不充分的,所以,要积极培育新的税源,不是要把现有的做小,而是要把其它的做大。比如,三产服务业,包括物流业,该在我们这纳的税要在我们这纳。再比如,工业领域的其他产业,像营养与健康产业、纺织服装产业、机械产业,最近我们也在培育,对一些优质企业要加大扶持力度,重点培养,要让他们逐步形成作贡献的意识。要培育引导企业上市,像华信最近准备上市,三年之内,华信的税收肯定要过亿。这样,我们税收过亿元的企业里面不就有非循环经济的企业了吗?三要优化区域结构。各园区、乡镇之间要形成竞争局面。从报表反映的情况看,有的乡镇根本没有抓收入的意识,长期落后。一个乡镇不可能没有一点税源,还是要好好研究。园区之间也是这样,光武、东城、西城园区的发展空间都很大,相信五到八年之后,田营园区在界首就不是一支独大了。

3.保持增速适中。就是要保持财政收入平稳增长、有序入库,保持并增强发展的潜力。

(三)做大支出。核心观点:财政支出比财政收入更重要。对界首来说,财政支出的最大问题在于总量偏小,支出总量与总体收入、发展差距、实际需求不匹配。过去界首在这方面吃了很多亏,包括今年1—8月份,界首各部门争取的专项转移支付总额还比阜阳八个县市区平均水平低9852万元,相当于净损失一个亿。如果不扭转,会吃更大的亏。

1.会挣钱。就是要做实收入。上级算转移支付的时候有个指标体系,财政收入是很重要的一项指标。请应市长在下次开收入分析会的时候,参照我们上次分析GDP的方式,把转移支付的算账方式分析给大家听。一定要弄清楚,哪些收入该大,哪些收入该小,哪些支出该大,哪些支出该小。

2.敢要钱。就是要积极主动向上级部门去要钱。我们鼓励自己挣钱自己花,更鼓励支持到上级部门去跑项目、去要钱。现在积极性和主动性有所好转,但是劲头还不够大、信心还不够足。有的部门“一把手”,当局长、主任几年了,省厅都没去过,处长们一个不认识。1—8月份,房产局、经信委、科技局、林业局争取的专项转移支付分别比阜阳市平均水平高3000多万、1800多万、1200多万、1200多万,但是大多数部门的争取量低于阜阳市平均水平。不要老拿界首地方小作为借口,专项转移支付不看这个。最近,对各部门争取上级项目资金情况也要列个表,都拿出来比较比较,看看各部门到底跑了没有。财政局、发改委要认真梳理中央、省和阜阳市各领域下达的项目资金总量,测算各县市区的平均数,由此核定各部门争取上级项目资金的任务,市政府定期听汇报。汇报就讲全省、阜阳市平均水平是多少,我们争取了多少。同时,出台专门的奖励办法,对争取得好的进行奖励,争取不到资金的进行问责。这里告诉大家,凡是上级转移支付需要地方配套的,足额配套;需要我和徐书记出面协调的,也一定会全力以赴支持。

3.会花钱。挣钱、要钱,最终目的是花钱,要让更多的真金白银投在界首、花在界首。关键两点:一是花钱要快。就是刚才讲的预算执行。前几个月我们开展“百日攻坚”,钱花得就快一点,明天还要启动“项目会战”。各部门也要思考,怎么样才能加快支出,越快越好。二是花钱要规范。不能为了花钱而花钱,要讲究绩效。

(四)规范管理。财务管理中存在的很多问题,包括真票据、假支出,变相列支,隐瞒转移支出等,都是不允许的,不要有侥幸心理。针对存在的问题:一是要组织开展相关业务培训活动,增强单位报账员的专业素养。二是单位负责人要严格审核。各单位主要负责人、分管负责人一定要多问问、多看看,发现苗头性问题及时提醒。三是国库支付中心要严格把关。内控、内部稽核等行之有效的机制要进一步完善。

(五)提高绩效。新《预算法》为传统预算转向绩效预算奠定了法理基础。今后,国家会更注重预算支出绩效,倡导结果导向。因此,我们必须更加关注预算资金的产出和结果,倒逼部门花尽量少的资金,办尽量多的事情,提供更多更好的公共产品和公共服务。这里要强调:花钱必问效,无效必问责。下一步,我们将通过建立评比奖励机制、请人大开展预算绩效评价、聘请第三方评估等方式,提高预算绩效意识和财政支出效率。

三、关于融资

以前我们的融资量很小,2014年才融资18亿元,现在已经88.9亿元了,年底能达到120—130亿元。所以,这里讲融资的目的,就是要把融资纳入大的财政体系统筹管理,实现融入资金与财政资金的良性互动。

(一)当前存在的问题。

1.项目意识不强。从项目谋划质量看:不专业,缺乏科学性。设计项目文本时,有的把项目做大了,超出了银行对相关比例的限制,造成融不到资;有的把项目做小了,要修路就单讲修路、要盖房子就单讲盖房子,绿化景观、征地拆迁等都不考虑,导致融资量小、财政配套比例过大,工作干不了。从项目实施进度看:推进慢。如曹田沟城镇化项目、东环路北延项目,由于项目推进慢,导致大量融资资金滞留账户或者银行不能放款,资金无法支付,使用效率不高。这也是我们开展“百日攻坚”和“项目会战”的原因。从资金使用效益看:融入资金没有用活。对财政来说,比如融来1个亿资金,可以通过土地摘牌的方式进入土地出让金,再通过土地复垦的方式进入乡镇,然后以指标交易的形式回到财政,这样1个亿就能干很多事。但是我们很多时候是钱来了就直接放下去,要么直接付工程款,要么搞征地拆迁,没有流动起来。另外,我经常在会上讲,要学会用中长期融资、低成本资金来置换短期融资和成本比较高的资金,当然账要做好,政策要研究透。比如最近西城的项目,明珠广场等一些地方的拆迁,用的是浦银基金,等界亳河片区整体城镇化项目资金下来后,就可以把浦银基金作为政府配套,建行的资金放下来以后,浦银基金就可以置换出来,用到其他项目上去。表面上看浦银基金的成本在8个点左右,但是如果一年之内用两次,不就变成4个点了吗,资金使用效益不就高了吗?干经济工作一定要会算账,要把这些工作当成自己家的事来做。

2.系统思维不够。一是征地拆迁、项目建设、投融资没有做到无缝衔接。尽管我们经常开展“三合一”调度,但是由于懂建设的同志不懂融资,搞征地拆迁的同志没有更多关注融资等问题,调度工作仍存在统筹不够的问题:有的项目不缺钱,但落地实施性不好;有的项目亟待加快推进,但是资金短缺;部分拆迁没有随着项目走,项目等地或者地等项目的现象普遍存在。二是资金没有统筹调度使用。有的单位申请资金,一张口要2个亿,前段时间应市长调度时要求,要钱可以,要承诺什么时候花完,这一要求承诺就不要钱了。你们应该花多少要多少,要第一笔钱的时候就要想着后面钱的事。一线的同志要把这些问题都思考清楚,不能老认为这是市政府的事。

3.一线工作法落实不到位。以前大家认识上有一个误区,觉得融资不就是跑跑银行吗?实际上融资更讲究一线工作法,就是要到项目一线去。最近融资做得比较好的几个项目,曹田沟、界亳河、沙颍河,包括两湾湿地和大黄的项目,都是叶市长带着相关的同志在一线实地考察的基础上做出来的。曹田沟片区整体城镇化项目,尽管在建设阶段有一些问题,但是前期融资阶段的成功经验是值得大家认真学习的。这个项目顺应了当前国家推进新型城镇化建设的号召,呼应了农发行2015年底的政策。从项目谋划开始,我们就组织涉及项目的部门、银行,实地勘察,从可研、环评到各类许可的办理仅用了不到半个月的时间,抵押物的办理、担保的办理与银行评审程序同步进行,仅用了不到三个月的时间,完成了审批的一系列流程,这个项目创造了单体同类项目投资最大、融资体量最大、融资审批周期最短、债务周期最长的典范,在农发行系统内也是一个典型项目融资案例。界亳河片区城镇化项目也是参照这个执行的,不到两个月就完成上会审批。但是这种项目还是太少了。

(二)下一步工作要求。

1.将融资工作纳入财政预算体系统筹谋划推进。现在我们融资规模已经达到88.9亿元,债务余额38.82亿元,每季度、每半年、每个年度都有还本付息的需要。我们最近成立了债务办,要做好债务分析,根据债务总量、结构,合理安排还款计划,明确还款来源。还要结合“四本预算”和三年滚动预算,编制好债务专项规划。

2.将融资工作改革创新作为整体统筹推进。

1)平台公司规范化管理与考核。特别强调要加快平台公司管理层职业化步伐。最近我们面向全国高薪聘请几个平台公司总经理,就是要建立职业经理人制度,让专业的人办专业的事。

2)融资项目谋划争取实施要统筹推进。总的目标是要实现融资项目对投资项目的全覆盖和中长期低成本融资对短期较高成本融资的再覆盖。我们现在所处的经济周期,国家实行积极的货币政策,资金量大、成本低,10年后的1个亿和现在的1个亿购买力是不一样的。如果现在傻乎乎地挣多少钱花多少钱,比如挣1个亿,投1个亿,那就只能发挥1个亿的效益。如果用这1个亿做资本金,引进10个亿,就能干成11个亿的事。现在花100个亿,15年之后,可用财力的承受能力一定比现在高很多。所以,原则上不要从可用财力里面拿钱搞建设,所有投资项目都要融资,可用财力里面的钱一定要作为种子基金,发挥杠杆和撬动作用。一要算清融资成本。短期融资、中长期政策性贷款等融资方式要相互补充、有效衔接,短期融资主要用于周转,项目建设原则上都要用中长期贷款来覆盖。二要做好土地文章。要拓宽融资工作思路,加大土地收储融资力度,实现融资项目对征地拆迁的全覆盖。土地收储项目要与其他项目相结合,包装到各平台公司融资项目里面去。三要加强沟通对接。我们现在的问题是融资资金整体富余下的结构性短缺。融资办和三个片区指导组要建立会商对接机制,平台公司要利用自身优势,积极谋划包装项目,做到征地拆迁、项目建设与融资工作无缝对接,解决资金和项目“两张皮”的问题。

3)融资渠道的拓展与对接。当前除了争取政策性银行贷款外,还要多与商业银行对接,继续开展城市发展基金、城镇化建设基金、应收债款、政府购买服务贷款、信托型和资管性基金等融资模式。我们的集团公司要在转型的基础上,找准时机,最终进入资本市场,这是发展的趋势。中央、省里对地方政府债务有非常明确的倾向,最终都到资本市场去发展。前些年,有些地方融资规模很大,但是并没有发生地方政府债务危机,就是因为中央发行了地方政府债券,全部置换掉了,置换债券成本低,周期长,而且以后还可以置换。估计再过5—10年,等资本市场真正成熟的时候,地方政府的各类债务会打捆成债券,全部进入债券市场,债券市场的规模会比股市的规模还要大。债券的成本是根据质量来核定的,地方发展得越好,成本就越低。如果10年以后,我们的“品质慢城、乐居界首”“双创高地、产业新城”能够实现,城市又漂亮,经济实力又强,财政运行质量又高,那么我们的债券利息就可能会很低,这些债务对我们就形不成压力了。所以现在就要抢抓机遇,做好转型的准备。

4)融资人才的培养使用和管理。融资成效关键取决于融资队伍的素质和能力。各平台公司招聘了不少人,要建立培养、使用、留住人才的机制。我们会为平台公司的优秀年轻人才创造大量的发展机会,但是也要加强管理。

3.压实各平台公司投融资责任。一是实体化运作。就是报表要做漂亮,资产、资金、资本、资源要实现互换,科学降低资产负债率。要完善法人治理机构,实现现金流全覆盖。也就是说,公司不能是皮包公司。二是市场化运营。最近我们在对几个平台公司进行整合,未来到资本市场上能做什么,几个集团公司现在就要考虑,要主动走向市场,向市场要效益。三是集团化发展。集团化发展是个大趋势,有利于壮大资产规模,提高融资能力,提升风险防控阀值。我们的集团公司正在运作,要实现对其他平台公司的并表。同时,集团公司在担保、增信、评级等方面,可以为子公司的发展运作保驾护航。

4.完善投融资工作调度机制。投融资工作要参照投委会等其他议事会议制度,建立调度机制,以会代训,提高融资能力。要实行周例会制度,定期调度融资项目,解决日常的具体问题;要实行专题会议制度,针对重大融资项目,协调解决融资中的部门协调、对接沟通等问题;要实行领导小组会议制度,通报投融资工作情况、建章立制,研究制定政策。